À mesure que la situation des finances publiques se dégrade, un diagnostic semble s’imposer dans le débat. Pour rétablir les comptes, il faudrait combiner une hausse des prélèvements obligatoires avec une réduction des dépenses publiques. Cette position est aujourd’hui défendue par des responsables politiques comme par des économistes.
Deux arguments sont avancés. Le premier relève de l’arithmétique budgétaire. Si les recettes augmentent tandis que les dépenses diminuent, le déficit se réduit plus rapidement. L’argument est exact… sur une feuille de calcul. Il procède d’une identité comptable incontestable.
Le second est d’ordre politique. Augmenter les prélèvements, en particulier sur les ménages les plus aisés ou sur les entreprises les plus profitables, comme ponctionner les retraités « nantis », permettrait de rendre les réformes plus acceptables. En donnant le sentiment que les efforts sont équitablement répartis, cette stratégie faciliterait les réductions de dépenses et préserverait la cohésion sociale.
Ces deux arguments me semblent passer à côté du problème. Ils raisonnent en statique, comme si les recettes publiques étaient indépendantes de la croissance, comme si les prélèvements n’influençaient ni les comportements, ni l’investissement, ni l’emploi, ni l’innovation, comme si, au-delà d’un certain niveau, ils ne détérioraient pas la compétitivité des entreprises et l’attractivité du travail, et comme si les arbitrages politiques d’aujourd’hui n’affectaient pas les réformes de demain.
Or une économie n’est pas une identité comptable ; c’est un système dynamique où les comportements s’adaptent aux incitations. Une démocratie également est un système dynamique : les succès ou les échecs des politiques publiques influencent progressivement la confiance des citoyens, donc la capacité même des gouvernements à conduire les réformes suivantes. Surtout, ces raisonnements négligent une question essentielle : pourquoi faudrait-il poursuivre aujourd’hui une stratégie que la France applique, sous des formes diverses, depuis plus de quarante ans, alors même qu’elle nous a conduits à la situation actuelle ?
Car notre pays présente un paradoxe unique parmi les grandes économies développées. Les prélèvements obligatoires représentent environ 43,5 % du PIB, soit l’un des niveaux les plus élevés de l’OCDE. Les dépenses publiques atteignent près de 57 % du PIB, record de l’ensemble des pays développés. Pourtant, les déficits sont devenus permanents, la dette publique approche désormais 120 % du PIB, le PIB par habitant a progressivement décroché par rapport à la moyenne de la zone euro, le taux d’emploi demeure sensiblement inférieur à celui des pays les plus performants d’Europe, tandis que la confiance dans les responsables politiques et les institutions figure parmi les plus faibles des démocraties occidentales.
Si l’accumulation des prélèvements avait constitué la solution, ces déséquilibres auraient dû progressivement disparaître. Or c’est exactement l’inverse qui s’est produit. Depuis plusieurs décennies, chaque difficulté budgétaire a conduit soit à relever les prélèvements, soit à accroître la dette lorsque ces derniers étaient devenus plus difficiles à augmenter. Les réformes structurelles ont souvent été différées, parce que les solutions supplétives – mais fondamentalement non durables- procuraient un répit temporaire. Ce répit n’a jamais permis de résoudre durablement les déséquilibres. Il les a le plus souvent déplacés dans le temps, , en les laissant s’aggraver.
La thèse de cet article est que la France ne souffre pas principalement d’un déficit de recettes publiques. Elle est en fait enfermée dans deux cercles vicieux qui se renforcent mutuellement. Le premier est économique : la progression continue des dépenses appelle des prélèvements toujours plus élevés et davantage de dette lorsque l’accroissement des taxes deviennent plus difficilement acceptables. Cette dynamique pèse progressivement sur la croissance, l’investissement, la compétitivité et le taux d’emploi, réduisant finalement la capacité même du pays à financer son modèle social. Le second est démocratique : l’accumulation des déficits, la dégradation relative des performances publiques malgré des moyens croissants et l’endettement nourrissent une défiance grandissante envers les pouvoirs publiques et les institutions. Cette défiance rend les réformes plus difficiles, ce qui entretient à son tour les déséquilibres économiques.
Sortir de nos cercles vicieux exige aujourd’hui de restaurer les grands équilibres qui conditionnent durablement la prospérité économique et la vitalité démocratique : une dépense publique plus efficace, un taux d’emploi plus élevé, des réformes structurelles ambitieuses et le refus de substituer une fois de plus une hausse des prélèvements aux transformations devenues indispensables.
Les deux cercles vicieux français: quand l’économie et la démocratie s’affaiblissent mutuellement
Pourquoi la France, malgré des prélèvements obligatoires parmi les plus élevés du monde développé et des dépenses publiques sans équivalent au sein de l’OCDE, continue-t-elle d’accumuler des déficits et une dette croissante ? Pourquoi cette mobilisation exceptionnelle de ressources publiques ne se traduit-elle ni par une croissance plus forte, ni par un taux d’emploi comparable à celui des pays les plus performants d’Europe, ni par une satisfaction plus élevée des citoyens à l’égard de leurs services publics ?
Ces paradoxes ne sont pas indépendants les uns des autres. Ils s’inscrivent dans une dynamique cumulative qui enferme progressivement notre pays dans ces cercles vicieux qui se renforcent mutuellement.
Le premier est économique. Depuis plusieurs décennies, la progression des dépenses publiques est plus rapide que celle de la richesse nationale. Pour financer cet écart, la France a dû augmenter son taux de prélèvement et sa dette publique par rapport à son PIB. À mesure que les prélèvements augmentent, les effets sur les comportements économiques sont devenus plus importants. Le coût du travail, la rentabilité des entreprises comme leur compétitivité, l’incitation au travail ou encore le taux d’emploi ont progressivement été affectés relativement aux pays proches les plus efficaces. Sans prétendre que la fiscalité explique à elle seule une moindre efficacité économique de la France, il serait négligeant de considérer qu’elle est devenue sans effet lorsqu’elle atteint de tels niveaux.
La France souffre depuis plusieurs décennies d’un taux d’emploi inférieur à celui des pays européens les plus performants. Cette différence constitue une faiblesse majeure, souvent sous-estimée dans le débat public. Chaque personne qui ne travaille pas alors qu’elle pourrait être en activité représente simultanément une perte de production, de revenus, de cotisations sociales et de recettes fiscales, tout en augmentant davantage les dépenses de solidarité. Symétriquement, augmenter le taux d’emploi produit un double dividende. Cela accroît directement la richesse nationale, donc les recettes publiques, tout en réduisant certaines dépenses liées au chômage ou à l’inactivité. Cela induit une amélioration des finances publiques par l’élargissement de la base productive, et non par une augmentation de la pression exercée sur ceux qui travaillent déjà.
L’écart avec certains de nos voisins européens illustre cette marge de progression. Les pays qui combinent une protection sociale ambitieuse et des finances publiques solides ne sont pas ceux qui prélèvent nécessairement davantage ; ce sont ceux qui parviennent à maintenir une proportion plus élevée de leur population en emploi. Le financement du modèle social dépend moins du niveau de prélèvements appliqué à une base étroite que de la capacité à élargir cette base par davantage d’activité. Les réformes des retraites, du marché du travail, de la formation professionnelle, de l’accompagnement des demandeurs d’emploi et de l’insertion des jeunes et des seniors doivent donc être évaluées à cette aune : contribuer à augmenter durablement le nombre de personnes en activité.
Le taux d’emploi insuffisant et la moindre compétitivité des entreprises affaiblissent la base même des prélèvements et accroissent également certaines dépenses sociales. Dès lors, les déficits persistent, la dette continue de progresser et la tentation renaît d’augmenter encore les prélèvements en évitant les réformes profondes. Ainsi le cercle se referme : davantage de dépenses conduit à davantage de prélèvements, lesquels finissent par peser sur la création de richesse, ce qui alimente de nouveaux déficits entrainant à leur tour davantage de prélèvements ou davantage d’endettement.
Il est également indispensable d’augmenter la valeur ajoutée produite par ceux qui ont un emploi, soit les gains de productivité. Ces derniers sont également essentiels à la croissance, à l’augmentation du pouvoir d’achat et par là-même aux finances publiques. Les réformes sont ici aussi indispensables. Pour favoriser l’innovation et sa diffusion, pour permettre plus facilement les économies d’échelle, donc la croissance rapide des entreprises. Cela passe aussi par la qualité de l’éducation et l’investissement sur le capital humain. Par la non sur-réglementation et sur-administration. Par la pénalisation de l’échec moins lourde et une meilleure valorisation de la réussite. Par un mariage plus efficace de la recherche et développement privée et publique. Par une plus grande flexibilité du travail pour assurer une meilleure fluidité vers les entreprises des nouveaux secteurs porteurs, etc. L’accroissement des gains de productivité est donc également clé. Mais ils nécessitent des réformes de longue haleine, qui, pour indispensable qu’il soit de les initier au plus vite, n’auront elles-mêmes d’effet qu’à moyen et long terme. La hausse du taux d’emploi doit être conjuguée à la recherche de gains de productivité plus élevés. Il est toutefois plus aisé de décider et de provoquer à court moyen terme la première. C’est pourquoi nous nous concentrerons davantage sur le taux d’emploi, sans aucunement sous-estimer l’importance parallèle des gains de productivité.
Cela dit, les mêmes causes participent de l’insuffisance du taux d’emploi comme de celle des gains de productivité. Des prélèvements obligatoires trop élevés, en soi comme comparativement aux pays semblables, jouent négativement sur les deux éléments. L’envie d’entreprendre, d’être le plus performant, la capacité bénéficiaire permettant de monter le niveau de recherche et développement, la capacité à croître rapidement, etc., sont également impactés par le niveau de prélèvement. Le cercle vicieux ici décrit les englobe bien tous les deux.
Mais ce premier cercle n’explique pas tout. Il en nourrit progressivement un second, plus profond encore.
Le cercle vicieux démocratique
Lorsque les citoyens constatent que les prélèvements et les dépenses publiques atteignent des niveaux records, mais que les déficits demeurent, que la dette croît sans cesse et que l’efficacité perçue de nombreux services publics se dégrade, la confiance s’érode inévitablement. La confiance dans les gouvernements, dans les institutions, dans les partis politiques, mais aussi la confiance entre les citoyens eux-mêmes. Les enquêtes internationales montrent que cette défiance est aujourd’hui particulièrement marquée en France. Elle devient un problème politique, mais aussi un facteur économique. Une société qui doute de plus en plus de ses institutions et dont la défiance entre les groupes sociaux et entre les citoyens eux-mêmes s’élève dangereusement accepte plus difficilement les réformes, même lorsqu’elles sont nécessaires. Chaque projet est immédiatement interprété comme une menace pour un groupe particulier, chaque réforme est soupçonnée d’être injuste, chaque arbitrage devient plus conflictuel.
Le pouvoir politique est alors conduit à privilégier les solutions les moins coûteuses à court terme électoralement : différer les réformes, créer de nouveaux dispositifs, préserver les dépenses existantes et financer les déséquilibres par davantage de dette. Cette dette devient à son tour le moyen de concilier des demandes sociales croissantes sans arbitrer réellement entre elles. Mais elle reporte aussi simplement les difficultés sur les générations suivantes, sans résoudre les déséquilibres présents.
Le premier cercle vicieux alimente donc le second, et le second renforce le premier. C’est la dynamique de ces interactions qui expliquent pourquoi la France demeure prisonnière d’une trajectoire dont elle ne parvient pas à s’extraire.
Cette lecture conduit à une conclusion essentielle. Le problème français n’est pas d’abord celui d’un niveau insuffisant de recettes publiques. Il est celui d’un ensemble d’équilibres progressivement rompus : entre dépenses et richesse produite, entre solidarité et responsabilité, entre droits et devoirs, entre redistribution et création de richesse, entre protection et incitation, entre court terme « politique » et soutenabilité de long terme. Tant que ces équilibres ne seront pas reconstruits, chaque nouvelle hausse des prélèvements obligatoires risque moins de résoudre les déséquilibres que de prolonger la dynamique qui les a produits.
C’est pourquoi la véritable question n’est pas de savoir comment financer davantage de dépenses publiques, mais comment rendre celles-ci plus efficaces, comment réussir à réaliser les réformes structurelles indispensables, tout en retrouvant les équilibres nécessaires entre droits et devoirs pour assurer durablement le financement de notre modèle social.
L’expérience internationale confirme qu’il faut réformer plutôt que taxer
Le diagnostic qui précède pourrait être discuté s’il ne reposait que sur une interprétation du cas français. Si le diagnostic développé jusqu’ici est correct, une conséquence doit pouvoir être observée dans les faits. Les pays confrontés à de graves déséquilibres budgétaires devraient obtenir de meilleurs résultats lorsqu’ils réforment leur économie et améliorent l’efficacité de leur dépense publique que lorsqu’ils cherchent principalement à rétablir leurs comptes par des hausses de prélèvements. Or, cela est en effet largement conforté par les travaux consacrés aux consolidations budgétaires et par l’expérience de nombreux pays développés confrontés, avant nous, à des déséquilibres comparables.
La question est simple : lorsqu’un pays doit rétablir ses finances publiques, est-il plus efficace d’augmenter les prélèvements ou de maîtriser les dépenses tout en conduisant les réformes structurelles qui renforcent durablement la croissance ? La littérature économique apporte une réponse convergente. Les travaux d’Alberto Alesina, de Silvia Ardagna, de Carlo Favero et de Francesco Giavazzi ont renouvelé l’analyse des consolidations budgétaires. Leur originalité est d’avoir étudié non des mesures isolées mais des programmes complets de redressement, en intégrant les anticipations des ménages et des entreprises. Leur conclusion est robuste : les ajustements reposant principalement sur la maîtrise de la dépense publique entraînent, en moyenne, des pertes d’activité plus limitées que ceux fondés principalement sur une augmentation des prélèvements obligatoires. Ils sont également plus durables. Ces résultats ne sont pas isolés. Les travaux de Guajardo, Leigh et Pescatori pour le FMI, reposant sur une méthodologie différente, aboutissent à une conclusion proche. L’OCDE, comme le FMI dans ses recommandations de politique économique, souligne également que, lorsqu’un assainissement budgétaire devient nécessaire, il est préférable qu’il repose prioritairement sur une maîtrise des dépenses courantes, une amélioration de leur efficacité et des réformes structurelles favorisant la croissance. Tout en préservant les dépenses d’investissement qui conditionnent la prospérité future : éducation, recherche, innovation, infrastructures ou formation.
Pourquoi cette convergence ? Parce qu’un programme crédible de réformes modifie les anticipations des agents économiques. Lorsqu’ils anticipent une stabilisation durable des finances publiques sans nouvelle hausse durable de la pression fiscale, les entreprises investissent davantage, les ménages retrouvent confiance et l’économie bénéficie progressivement d’un supplément de croissance. À l’inverse, lorsque le rétablissement budgétaire repose principalement sur une augmentation des prélèvements, en particulier dans un pays déjà fortement taxé, les effets sur l’investissement, le travail, la compétitivité et l’innovation tendent à réduire une partie des gains budgétaires attendus.
Les expériences nationales illustrent concrètement ces mécanismes. Le Canada constitue sans doute l’exemple le plus emblématique. Au milieu des années 1990, confronté à des déficits devenus préoccupants, le gouvernement fédéral engage une revue exhaustive de l’ensemble des politiques publiques. Chaque dépense est évaluée selon son utilité et son efficacité. Les structures administratives sont simplifiées, les dépenses de fonctionnement réduites, tandis que les missions prioritaires sont préservées. En quelques années, les déficits disparaissent, la dette publique amorce une baisse durable et la croissance repart. Ce redressement n’a pas résulté d’un alourdissement de la fiscalité, il a reposé sur une transformation de l’action publique et sur le retour de la confiance.
La Suède suit une trajectoire comparable après la grave crise du début des années 1990. Elle réforme profondément son système de retraites en le rendant automatiquement soutenable face au vieillissement démographique, introduit des règles budgétaires strictes, modernise son administration et conduit des réformes destinées à accroître durablement le taux d’emploi. Trente ans plus tard, elle conjugue une protection sociale parmi les plus généreuses d’Europe avec un taux d’emploi élevé, un taux de dette publique très modéré et des finances publiques saines. Son exemple montre qu’il n’existe aucune contradiction entre un État social ambitieux et une discipline budgétaire exigeante. La condition est que la création de richesse progresse au même rythme que les solidarités qu’elle finance.
Ces expériences conduisent à une conclusion importante pour le débat français. Le véritable choix n’est pas entre l’austérité et la solidarité, ni entre un État fort et un État faible. Il est entre deux stratégies de rétablissement. La première consiste à rechercher des recettes supplémentaires pour préserver autant que possible les structures existantes. La seconde consiste à améliorer l’efficacité de la dépense publique et à conduire les réformes qui élèvent durablement le potentiel de croissance. Les travaux empiriques sur les expériences étrangères montrent que c’est cette seconde stratégie qui produit les résultats les plus significatifs et les plus durables.
La France présente toutefois une caractéristique supplémentaire qui rend cette conclusion encore plus décisive. Les pays étudiés par cette littérature n’abordaient généralement pas leurs consolidations avec un niveau de prélèvements obligatoires comparable au nôtre. Lorsque la pression fiscale figure déjà parmi les plus élevées des économies développées, les effets négatifs d’une augmentation supplémentaire sont susceptibles d’être encore plus importants. C’est pourquoi la tentation actuelle d’ajouter de nouveaux prélèvements à un niveau déjà record risque moins d’accélérer la sortie de crise que de prolonger la logique même qui a conduit à nos déséquilibres. Les enseignements de la recherche rejoignent ici ceux de l’expérience française : ce n’est pas en différant les réformes grâce à des recettes supplémentaires que l’on rompt un cercle vicieux, mais en s’attaquant enfin à ses causes.
Réformer l’action publique : améliorer l’efficacité de la dépense
Si l’augmentation continue des prélèvements ni l’accroissement incessant de la dette publique ne constituent plus une solution, l’alternative ne peut pourtant pas être une politique de réduction uniforme des dépenses publiques. Le véritable enjeu est ailleurs : rendre la dépense plus efficace.
Le niveau des dépenses publiques n’est pas, en lui-même, un indicateur de réussite ou d’échec. Ce qui importe est le service effectivement rendu aux citoyens, la croissance qu’elles permettent de soutenir et la qualité des biens publics qu’elles financent. Or, de ce point de vue, la France présente un paradoxe préoccupant. Jamais la dépense publique n’a représenté une part aussi importante de notre richesse nationale, tandis que la satisfaction des Français à l’égard de nombreux services publics s’est progressivement dégradée.
Ce paradoxe traduit un phénomène que l’on peut qualifier d’entropie de l’action publique. À mesure que les structures administratives se multiplient, que les normes s’accumulent, que les dispositifs se superposent et que les procédures deviennent toujours plus complexes, une part croissante des ressources est absorbée par le fonctionnement même du système plutôt que par sa finalité. Comme dans tout système complexe, l’énergie est progressivement consommée par l’organisation elle-même.
L’éducation en fournit une première illustration. La France consacre à son système éducatif (une fois rectifiée la question du poids des retraites dans son budget) une part de richesse nationale comparable à celle de nombreux partenaires européens. Pourtant, les performances des élèves baissent dans les enquêtes internationales et l’égalité des chances a reculé. En outre, les enseignants sont en moyenne moins rémunérés que ceux des pays européens (deux fois moins par rapport à l’Allemagne). Le problème n’est donc pas principalement celui des moyens, mais celui de leur allocation, de l’organisation du système et de sa gouvernance.
La santé offre un constat voisin. Notre pays consacre plus de 11 % de son PIB aux dépenses de santé, parmi les niveaux les plus élevés des économies développées. Pourtant, les tensions hospitalières se multiplient, les personnels soignants expriment un profond malaise, les délais d’accès aux soins s’allongent dans de nombreux territoires et l’articulation entre médecine de ville, hôpital et prévention demeure insuffisamment organisée. Et les infirmiers allemands sont payées un tiers de plus que les français. Là encore, la question centrale n’est pas celle du volume de la dépense mais de son efficacité.
Cette recherche d’efficacité suppose également de réexaminer les incitations qui structurent notre système de protection sociale. L’objectif n’est nullement de remettre en cause les droits fondamentaux auxquels les Français sont légitimement attachés. Il est de faire en sorte que ces droits soient exercés conformément à leur finalité et que les mécanismes collectifs n’encouragent pas, involontairement, des comportements qui finissent par fragiliser le système lui-même.
Les dépenses d’indemnités journalières illustrent cette nécessité. Leur progression est très supérieure à celle de la richesse nationale. Une partie importante de cette hausse s’explique naturellement par le vieillissement de la population, l’évolution des salaires ou certaines dégradations des conditions de travail. Mais les rapports de la Cnam montrent également que les dispositifs de contrôle restent insuffisants et que les pratiques sont très hétérogènes. L’enjeu n’est pas de contester les arrêts de travail justifiés. Il est de garantir que la solidarité nationale bénéficie pleinement à ceux qui en ont réellement besoin.
La même logique vaut pour la consommation de soins. La France présente l’un des restes à charge les plus faibles de l’OCDE. Ce choix traduit une volonté légitime de protection. Mais un bien dont le coût est presque totalement invisible au moment de son utilisation tend à être davantage consommé. Sans remettre en cause l’accès universel aux soins, il est donc légitime de réfléchir aux modalités d’organisation du parcours de soins, au rôle du médecin traitant, à la prévention, à la responsabilisation de chacun par la mise en place d’un « reste à charge » juste et suffisant.
Le même raisonnement s’applique aux politiques d’emploi. Une société solidaire doit naturellement protéger ceux qui traversent des périodes de chômage ou de précarité. Mais cette solidarité atteint pleinement son objectif lorsqu’elle favorise effectivement le retour à l’emploi. Les réformes engagées autour de France Travail, le renforcement de l’accompagnement personnalisé ou l’évolution des règles d’indemnisation répondent à cette logique : il ne s’agit pas d’opposer droits et devoirs, mais de les réconcilier. Les protections sociales sont d’autant plus légitimes qu’elles permettent de retrouver rapidement une autonomie durable.
Cette réflexion dépasse d’ailleurs ces seuls domaines. Elle conduit à réinterroger l’ensemble de l’organisation publique : la multiplication des échelons administratifs, les doublons entre administrations, la prolifération normative, la dispersion des compétences ou encore l’absence d’évaluation systématique des politiques publiques. Réformer ne signifie pas affaiblir l’État. Cela signifie lui permettre de mieux remplir ses missions essentielles.
L’enjeu dépasse enfin les seules économies budgétaires. Une dépense publique plus efficace améliore les services rendus aux citoyens, renforce la confiance, libère des marges pour investir davantage dans l’éducation, la recherche, l’innovation ou la transition écologique, et permet d’abaisser progressivement le poids des dépenses de fonctionnement dans la richesse nationale sans diminuer la qualité du modèle social.
C’est précisément cette logique qui distingue une politique de réformes d’une politique d’austérité. La première cherche à produire davantage de valeur publique avec des ressources plus justes et mieux utilisées. La seconde se contente de réduire les moyens. Seule la première est susceptible de rompre durablement le cercle vicieux français, sans subir.
Retrouver les grands équilibres: une exigence démocratique autant qu’économique
Les réformes de la dépense publique, le relèvement du taux d’emploi et la restauration de la croissance potentielle sont les conditions économiques de la sortie du cercle vicieux français. Mais elles se heurtent à une difficulté plus profonde, qui dépasse largement les finances publiques.
Pourquoi un pays qui dispose d’une administration de grande qualité, d’économistes reconnus et d’institutions solides peine-t-il autant à engager des réformes pourtant largement documentées et souvent mises en œuvre avec succès chez plusieurs de ses voisins ? La réponse est, pour une large part, liée à l’évolution de notre démocratie. Depuis plusieurs décennies, notre démocratie a progressivement privilégié l’extension continue des droits individuels et des protections collectives, sans pour le moins accorder une attention comparable aux responsabilités qui les rendent possibles. Voire en laissant régresser devoirs qui doivent accompagner parallèlement l’extension de ces droits. Le progrès social est une conquête essentielle. Mais il ne peut durablement reposer que sur une économie capable de produire les richesses qui le financent.
Comme l’a justement observé Nicolas Dufourcq, le social ne peut s’étendre à l’infini. Cette remarque ne traduit aucune remise en cause de la solidarité. Elle rappelle une évidence trop souvent oubliée : toute protection collective suppose, en amont, une création de richesse suffisante. Lorsque les droits progressent plus vite que la capacité de l’économie à les financer, la dette devient le moyen de promettre dès aujourd’hui ce que la production nationale ne permet plus de financer.
Le même déséquilibre apparaît dans notre conception de l’égalité. Réduire les inégalités excessives est l’une des missions fondamentales de l’État social. Mais vouloir réduire toujours davantage toutes les différences de revenus, de patrimoines ou de situations conduit progressivement à accroître sans cesse les transferts et les prélèvements nécessaires à leur financement. Au-delà d’un certain seuil, cette logique finit par affaiblir les facteurs mêmes qui créent la richesse à redistribuer : le travail, l’investissement, l’innovation, l’entrepreneuriat et la prise de risque.
L’histoire économique montre qu’aucune société ne peut durablement améliorer la redistribution si elle détériore simultanément les conditions de la création de richesse. La justice sociale et l’efficacité économique ne s’opposent pas ; elles se combinent et se renforcent mutuellement lorsque l’équilibre entre les deux termes qui permet cet optimum socio-économique est respecté. À l’inverse, lorsque la demande d’égalité en tout progresse sans limite, elle finit par fragiliser le modèle social qu’elle entend protéger.
C’est ce déséquilibre qui nourrit aujourd’hui le second cercle vicieux décrit dans cet article. Malgré des prélèvements et des dépenses parmi les plus élevés du monde développé, les citoyens constatent que les déficits persistent, que la dette continue de progresser sans contrôle et que plusieurs services publics essentiels voient leur efficacité contestée. Cette contradiction alimente une défiance croissante à l’égard des responsables politiques, des institutions publiques, entre les groupes sociaux, voire entre les citoyens eux-mêmes.
Les enquêtes internationales sont, sur ce point, particulièrement préoccupantes. La confiance des Français dans leurs institutions démocratiques est désormais nettement inférieure à celle observée dans plusieurs grands pays européens. Cette défiance ne constitue pas seulement un symptôme ; elle devient elle-même une cause. Plus la confiance recule, plus les gouvernements peinent à engager des réformes structurelles. Et plus les réformes sont différées, plus les déséquilibres économiques s’aggravent. Enfin, plus ces déséquilibres s’aggravent, plus la confiance continue de s’éroder.
C’est cette dynamique que j’ai proposé d’analyser, dans d’autres travaux, sous le terme d’« hyperdémocratie ». Non pas une démocratie excessive dans ses principes-mêmes, mais une dérive endogène de la démocratie, progressivement moins capable d’arbitrer entre présent et avenir, entre droits et devoirs, entre solidarité et responsabilité, entre redistribution et création de richesse. Une démocratie qui peine de plus en plus à dire non aux demandes immédiates, et qui reporte sur la dette les arbitrages qu’elle n’ose plus assumer.
Sortir du cercle vicieux français suppose donc davantage qu’un redressement budgétaire. Il s’agit de retrouver les grands équilibres qui fondent toute société durable : produire avant de redistribuer, protéger sans désinciter, garantir des droits tout en confortant les devoirs qui les rendent possibles, investir dans l’avenir plutôt que financer le présent par la dette. C’est à cette condition que la confiance pourra progressivement être restaurée, condition indispensable à la réussite des réformes elles-mêmes.
Aujourd’hui, la situation des finances publiques françaises impose des décisions importantes. Mais encore faut-il poser le bon diagnostic. Le débat est aujourd’hui largement dominé par une approche comptable ou statique. Il n’est plus possible d’ignorer les causes de notre trajectoire depuis plus de quarante ans. Il n’est plus acceptable de fermer les yeux sur ce que nous enseignent les expériences étrangères.
Dès lors, proposer d’augmenter une nouvelle fois les prélèvements obligatoires et le taux de redistribution pour accompagner quelques réductions de dépenses ultérieures revient à reproduire le mécanisme même qui nous a conduits dans cette impasse. Cette stratégie peut sembler rassurante parce qu’elle donne l’impression d’accélérer le redressement budgétaire ou de mieux répartir les efforts. Mais elle demeure fondée sur une vue qui manque la dynamique réelle des causes et des effets. Elle ne voit pas que, dans une économie déjà fortement taxée, une nouvelle hausse des prélèvements risque d’affaiblir encore la compétitivité des entreprises et l’attractivité du travail, donc le taux d’emploi, le potentiel de croissance et, à terme, les finances publiques elles-mêmes. Elle ne voit pas davantage qu’en offrant un nouveau répit budgétaire, elle peut conduire une fois encore à différer les réformes de fond. Tout en aggravant l’état de défiance généralisé déjà bien répandu en France.
L’enjeu est donc de rompre avec une logique qui consiste à financer toujours plus longtemps les conséquences de nos déséquilibres plutôt qu’à en traiter les causes. Cela suppose de réformer l’organisation de l’action publique afin d’améliorer l’efficacité de chaque euro dépensé. Cela suppose de relever durablement le taux d’emploi, déterminant essentiel de la croissance potentielle et des recettes publiques futures. Cela suppose également de restaurer des incitations cohérentes dans notre système de protection sociale, afin qu’il protège pleinement ceux qui en ont besoin, tout en encourageant l’activité, la responsabilité, la prise de risque et la création de richesse. Cela suppose enfin de retrouver la confiance, en retrouvant les grands équilibres entre droits et devoirs, solidarité et responsabilité, redistribution et production, présent et avenir, qui fondent la démocratie et la prospérité elles-mêmes.
Car, au fond, la confiance est le véritable capital d’une démocratie. Elle ne se décrète pas. Elle ne s’achète pas par la dette. Elle ne se reconquiert pas plus par une succession de hausses d’impôts. Elle naît de la capacité d’un pays à regarder lucidement ses difficultés, à accepter les réformes nécessaires, et à démontrer, dans la durée, que l’action publique peut être à la fois efficace, responsable et juste. C’est à cette condition que la France pourra enfin sortir du cercle vicieux dans lequel elle s’est progressivement enfermée.
Il ne s’agit nullement de remettre en cause le modèle social français. Bien au contraire. La meilleure façon de le préserver est de lui redonner les bases économiques et sociétales qui assureront sa pérennité. Une protection sociale généreuse ne peut durablement prospérer sur une économie qui s’affaiblit et une confiance qui s’érode.
