\u00c0 mesure que la situation des finances publiques se d\u00e9grade, un diagnostic semble s\u2019imposer dans le d\u00e9bat. Pour r\u00e9tablir les comptes, il faudrait combiner une hausse des pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires avec une r\u00e9duction des d\u00e9penses publiques. Cette position est aujourd\u2019hui d\u00e9fendue par des responsables politiques comme par des \u00e9conomistes.<\/p>\n\n\n\n
Deux arguments sont avanc\u00e9s. Le premier rel\u00e8ve de l\u2019arithm\u00e9tique budg\u00e9taire. Si les recettes augmentent tandis que les d\u00e9penses diminuent, le d\u00e9ficit se r\u00e9duit plus rapidement. L\u2019argument est exact\u2026 sur une feuille de calcul. Il proc\u00e8de d\u2019une identit\u00e9 comptable incontestable.<\/p>\n\n\n\n
Le second est d\u2019ordre politique. Augmenter les pr\u00e9l\u00e8vements, en particulier sur les m\u00e9nages les plus ais\u00e9s ou sur les entreprises les plus profitables, comme ponctionner les retrait\u00e9s \u00ab nantis \u00bb, permettrait de rendre les r\u00e9formes plus acceptables. En donnant le sentiment que les efforts sont \u00e9quitablement r\u00e9partis, cette strat\u00e9gie faciliterait les r\u00e9ductions de d\u00e9penses et pr\u00e9serverait la coh\u00e9sion sociale.<\/p>\n\n\n\n
Ces deux arguments me semblent passer \u00e0 c\u00f4t\u00e9 du probl\u00e8me. Ils raisonnent en statique, comme si les recettes publiques \u00e9taient ind\u00e9pendantes de la croissance, comme si les pr\u00e9l\u00e8vements n\u2019influen\u00e7aient ni les comportements, ni l\u2019investissement, ni l\u2019emploi, ni l\u2019innovation, comme si, au-del\u00e0 d\u2019un certain niveau, ils ne d\u00e9t\u00e9rioraient pas la comp\u00e9titivit\u00e9 des entreprises et l\u2019attractivit\u00e9 du travail, et comme si les arbitrages politiques d\u2019aujourd\u2019hui n\u2019affectaient pas les r\u00e9formes de demain. <\/p>\n\n\n\n
Or une \u00e9conomie n\u2019est pas une identit\u00e9 comptable ; c\u2019est un syst\u00e8me dynamique o\u00f9 les comportements s\u2019adaptent aux incitations. Une d\u00e9mocratie \u00e9galement est un syst\u00e8me dynamique : les succ\u00e8s ou les \u00e9checs des politiques publiques influencent progressivement la confiance des citoyens, donc la capacit\u00e9 m\u00eame des gouvernements \u00e0 conduire les r\u00e9formes suivantes. Surtout, ces raisonnements n\u00e9gligent une question essentielle : pourquoi faudrait-il poursuivre aujourd\u2019hui une strat\u00e9gie que la France applique, sous des formes diverses, depuis plus de quarante ans, alors m\u00eame qu\u2019elle nous a conduits \u00e0 la situation actuelle ?<\/p>\n\n\n\n
Car notre pays pr\u00e9sente un paradoxe unique parmi les grandes \u00e9conomies d\u00e9velopp\u00e9es. Les pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires repr\u00e9sentent environ 43,5 % du PIB, soit l\u2019un des niveaux les plus \u00e9lev\u00e9s de l\u2019OCDE. Les d\u00e9penses publiques atteignent pr\u00e8s de 57 % du PIB, record de l\u2019ensemble des pays d\u00e9velopp\u00e9s. Pourtant, les d\u00e9ficits sont devenus permanents, la dette publique approche d\u00e9sormais 120 % du PIB, le PIB par habitant a progressivement d\u00e9croch\u00e9 par rapport \u00e0 la moyenne de la zone euro, le taux d\u2019emploi demeure sensiblement inf\u00e9rieur \u00e0 celui des pays les plus performants d\u2019Europe, tandis que la confiance dans les responsables politiques et les institutions figure parmi les plus faibles des d\u00e9mocraties occidentales.<\/p>\n\n\n\n
Si l\u2019accumulation des pr\u00e9l\u00e8vements avait constitu\u00e9 la solution, ces d\u00e9s\u00e9quilibres auraient d\u00fb progressivement dispara\u00eetre. Or c\u2019est exactement l\u2019inverse qui s\u2019est produit. Depuis plusieurs d\u00e9cennies, chaque difficult\u00e9 budg\u00e9taire a conduit soit \u00e0 relever les pr\u00e9l\u00e8vements, soit \u00e0 accro\u00eetre la dette lorsque ces derniers \u00e9taient devenus plus difficiles \u00e0 augmenter. Les r\u00e9formes structurelles ont souvent \u00e9t\u00e9 diff\u00e9r\u00e9es, parce que les solutions suppl\u00e9tives – mais fondamentalement non durables- procuraient un r\u00e9pit temporaire. Ce r\u00e9pit n\u2019a jamais permis de r\u00e9soudre durablement les d\u00e9s\u00e9quilibres. Il les a le plus souvent d\u00e9plac\u00e9s dans le temps, , en les laissant s\u2019aggraver.<\/p>\n\n\n\n
La th\u00e8se de cet article est que la France ne souffre pas principalement d\u2019un d\u00e9ficit de recettes publiques. Elle est en fait enferm\u00e9e dans deux cercles vicieux qui se renforcent mutuellement. Le premier est \u00e9conomique : la progression continue des d\u00e9penses appelle des pr\u00e9l\u00e8vements toujours plus \u00e9lev\u00e9s et davantage de dette lorsque l\u2019accroissement des taxes deviennent plus difficilement acceptables. Cette dynamique p\u00e8se progressivement sur la croissance, l\u2019investissement, la comp\u00e9titivit\u00e9 et le taux d\u2019emploi, r\u00e9duisant finalement la capacit\u00e9 m\u00eame du pays \u00e0 financer son mod\u00e8le social. Le second est d\u00e9mocratique : l\u2019accumulation des d\u00e9ficits, la d\u00e9gradation relative des performances publiques malgr\u00e9 des moyens croissants et l\u2019endettement nourrissent une d\u00e9fiance grandissante envers les pouvoirs publiques et les institutions. Cette d\u00e9fiance rend les r\u00e9formes plus difficiles, ce qui entretient \u00e0 son tour les d\u00e9s\u00e9quilibres \u00e9conomiques.<\/p>\n\n\n\n
Sortir de nos cercles vicieux exige aujourd\u2019hui de restaurer les grands \u00e9quilibres qui conditionnent durablement la prosp\u00e9rit\u00e9 \u00e9conomique et la vitalit\u00e9 d\u00e9mocratique : une d\u00e9pense publique plus efficace, un taux d\u2019emploi plus \u00e9lev\u00e9, des r\u00e9formes structurelles ambitieuses et le refus de substituer une fois de plus une hausse des pr\u00e9l\u00e8vements aux transformations devenues indispensables.<\/p>\n\n\n\n
Pourquoi la France, malgr\u00e9 des pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires parmi les plus \u00e9lev\u00e9s du monde d\u00e9velopp\u00e9 et des d\u00e9penses publiques sans \u00e9quivalent au sein de l\u2019OCDE, continue-t-elle d\u2019accumuler des d\u00e9ficits et une dette croissante ? Pourquoi cette mobilisation exceptionnelle de ressources publiques ne se traduit-elle ni par une croissance plus forte, ni par un taux d\u2019emploi comparable \u00e0 celui des pays les plus performants d\u2019Europe, ni par une satisfaction plus \u00e9lev\u00e9e des citoyens \u00e0 l\u2019\u00e9gard de leurs services publics ?<\/p>\n\n\n\n
Ces paradoxes ne sont pas ind\u00e9pendants les uns des autres. Ils s\u2019inscrivent dans une dynamique cumulative qui enferme progressivement notre pays dans ces cercles vicieux qui se renforcent mutuellement.<\/p>\n\n\n\n
Le premier est \u00e9conomique. Depuis plusieurs d\u00e9cennies, la progression des d\u00e9penses publiques est plus rapide que celle de la richesse nationale. Pour financer cet \u00e9cart, la France a d\u00fb augmenter son taux de pr\u00e9l\u00e8vement et sa dette publique par rapport \u00e0 son PIB. \u00c0 mesure que les pr\u00e9l\u00e8vements augmentent, les effets sur les comportements \u00e9conomiques sont devenus plus importants. Le co\u00fbt du travail, la rentabilit\u00e9 des entreprises comme leur comp\u00e9titivit\u00e9, l\u2019incitation au travail ou encore le taux d\u2019emploi ont progressivement \u00e9t\u00e9 affect\u00e9s relativement aux pays proches les plus efficaces. Sans pr\u00e9tendre que la fiscalit\u00e9 explique \u00e0 elle seule une moindre efficacit\u00e9 \u00e9conomique de la France, il serait n\u00e9gligeant de consid\u00e9rer qu\u2019elle est devenue sans effet lorsqu\u2019elle atteint de tels niveaux.<\/p>\n\n\n\n
La France souffre depuis plusieurs d\u00e9cennies d\u2019un taux d\u2019emploi inf\u00e9rieur \u00e0 celui des pays europ\u00e9ens les plus performants. Cette diff\u00e9rence constitue une faiblesse majeure, souvent sous-estim\u00e9e dans le d\u00e9bat public. Chaque personne qui ne travaille pas alors qu\u2019elle pourrait \u00eatre en activit\u00e9 repr\u00e9sente simultan\u00e9ment une perte de production, de revenus, de cotisations sociales et de recettes fiscales, tout en augmentant davantage les d\u00e9penses de solidarit\u00e9. Sym\u00e9triquement, augmenter le taux d\u2019emploi produit un double dividende. Cela accro\u00eet directement la richesse nationale, donc les recettes publiques, tout en r\u00e9duisant certaines d\u00e9penses li\u00e9es au ch\u00f4mage ou \u00e0 l\u2019inactivit\u00e9. Cela induit une am\u00e9lioration des finances publiques par l\u2019\u00e9largissement de la base productive, et non par une augmentation de la pression exerc\u00e9e sur ceux qui travaillent d\u00e9j\u00e0.<\/p>\n\n\n\n
L\u2019\u00e9cart avec certains de nos voisins europ\u00e9ens illustre cette marge de progression. Les pays qui combinent une protection sociale ambitieuse et des finances publiques solides ne sont pas ceux qui pr\u00e9l\u00e8vent n\u00e9cessairement davantage ; ce sont ceux qui parviennent \u00e0 maintenir une proportion plus \u00e9lev\u00e9e de leur population en emploi. Le financement du mod\u00e8le social d\u00e9pend moins du niveau de pr\u00e9l\u00e8vements appliqu\u00e9 \u00e0 une base \u00e9troite que de la capacit\u00e9 \u00e0 \u00e9largir cette base par davantage d\u2019activit\u00e9. Les r\u00e9formes des retraites, du march\u00e9 du travail, de la formation professionnelle, de l\u2019accompagnement des demandeurs d\u2019emploi et de l\u2019insertion des jeunes et des seniors doivent donc \u00eatre \u00e9valu\u00e9es \u00e0 cette aune : contribuer \u00e0 augmenter durablement le nombre de personnes en activit\u00e9.<\/p>\n\n\n\n
Le taux d\u2019emploi insuffisant et la moindre comp\u00e9titivit\u00e9 des entreprises affaiblissent la base m\u00eame des pr\u00e9l\u00e8vements et accroissent \u00e9galement certaines d\u00e9penses sociales. D\u00e8s lors, les d\u00e9ficits persistent, la dette continue de progresser et la tentation rena\u00eet d\u2019augmenter encore les pr\u00e9l\u00e8vements en \u00e9vitant les r\u00e9formes profondes. Ainsi le cercle se referme : davantage de d\u00e9penses conduit \u00e0 davantage de pr\u00e9l\u00e8vements, lesquels finissent par peser sur la cr\u00e9ation de richesse, ce qui alimente de nouveaux d\u00e9ficits entrainant \u00e0 leur tour davantage de pr\u00e9l\u00e8vements ou davantage d\u2019endettement. <\/p>\n\n\n\n
Il est \u00e9galement indispensable d\u2019augmenter la valeur ajout\u00e9e produite par ceux qui ont un emploi, soit les gains de productivit\u00e9. Ces derniers sont \u00e9galement essentiels \u00e0 la croissance, \u00e0 l\u2019augmentation du pouvoir d\u2019achat et par l\u00e0-m\u00eame aux finances publiques. Les r\u00e9formes sont ici aussi indispensables. Pour favoriser l\u2019innovation et sa diffusion, pour permettre plus facilement les \u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle, donc la croissance rapide des entreprises. Cela passe aussi par la qualit\u00e9 de l’\u00e9ducation et l\u2019investissement sur le capital humain. Par la non sur-r\u00e9glementation et sur-administration. Par la p\u00e9nalisation de l\u2019\u00e9chec moins lourde et une meilleure valorisation de la r\u00e9ussite. Par un mariage plus efficace de la recherche et d\u00e9veloppement priv\u00e9e et publique. Par une plus grande flexibilit\u00e9 du travail pour assurer une meilleure fluidit\u00e9 vers les entreprises des nouveaux secteurs porteurs, etc. L\u2019accroissement des gains de productivit\u00e9 est donc \u00e9galement cl\u00e9. Mais ils n\u00e9cessitent des r\u00e9formes de longue haleine, qui, pour indispensable qu\u2019il soit de les initier au plus vite, n\u2019auront elles-m\u00eames d\u2019effet qu\u2019\u00e0 moyen et long terme. La hausse du taux d\u2019emploi doit \u00eatre conjugu\u00e9e \u00e0 la recherche de gains de productivit\u00e9 plus \u00e9lev\u00e9s. Il est toutefois plus ais\u00e9 de d\u00e9cider et de provoquer \u00e0 court moyen terme la premi\u00e8re. C\u2019est pourquoi nous nous concentrerons davantage sur le taux d\u2019emploi, sans aucunement sous-estimer l\u2019importance parall\u00e8le des gains de productivit\u00e9.<\/p>\n\n\n\n
Cela dit, les m\u00eames causes participent de l\u2019insuffisance du taux d\u2019emploi comme de celle des gains de productivit\u00e9. Des pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires trop \u00e9lev\u00e9s, en soi comme comparativement aux pays semblables, jouent n\u00e9gativement sur les deux \u00e9l\u00e9ments. L\u2019envie d\u2019entreprendre, d\u2019\u00eatre le plus performant, la capacit\u00e9 b\u00e9n\u00e9ficiaire permettant de monter le niveau de recherche et d\u00e9veloppement, la capacit\u00e9 \u00e0 cro\u00eetre rapidement, etc., sont \u00e9galement impact\u00e9s par le niveau de pr\u00e9l\u00e8vement. Le cercle vicieux ici d\u00e9crit les englobe bien tous les deux.<\/p>\n\n\n\n
Mais ce premier cercle n\u2019explique pas tout. Il en nourrit progressivement un second, plus profond encore.<\/p>\n\n\n\n
Lorsque les citoyens constatent que les pr\u00e9l\u00e8vements et les d\u00e9penses publiques atteignent des niveaux records, mais que les d\u00e9ficits demeurent, que la dette cro\u00eet sans cesse et que l\u2019efficacit\u00e9 per\u00e7ue de nombreux services publics se d\u00e9grade, la confiance s\u2019\u00e9rode in\u00e9vitablement. La confiance dans les gouvernements, dans les institutions, dans les partis politiques, mais aussi la confiance entre les citoyens eux-m\u00eames. Les enqu\u00eates internationales montrent que cette d\u00e9fiance est aujourd\u2019hui particuli\u00e8rement marqu\u00e9e en France. Elle devient un probl\u00e8me politique, mais aussi un facteur \u00e9conomique. Une soci\u00e9t\u00e9 qui doute de plus en plus de ses institutions et dont la d\u00e9fiance entre les groupes sociaux et entre les citoyens eux-m\u00eames s\u2019\u00e9l\u00e8ve dangereusement accepte plus difficilement les r\u00e9formes, m\u00eame lorsqu\u2019elles sont n\u00e9cessaires. Chaque projet est imm\u00e9diatement interpr\u00e9t\u00e9 comme une menace pour un groupe particulier, chaque r\u00e9forme est soup\u00e7onn\u00e9e d\u2019\u00eatre injuste, chaque arbitrage devient plus conflictuel.<\/p>\n\n\n\n
Le pouvoir politique est alors conduit \u00e0 privil\u00e9gier les solutions les moins co\u00fbteuses \u00e0 court terme \u00e9lectoralement : diff\u00e9rer les r\u00e9formes, cr\u00e9er de nouveaux dispositifs, pr\u00e9server les d\u00e9penses existantes et financer les d\u00e9s\u00e9quilibres par davantage de dette. Cette dette devient \u00e0 son tour le moyen de concilier des demandes sociales croissantes sans arbitrer r\u00e9ellement entre elles. Mais elle reporte aussi simplement les difficult\u00e9s sur les g\u00e9n\u00e9rations suivantes, sans r\u00e9soudre les d\u00e9s\u00e9quilibres pr\u00e9sents.<\/p>\n\n\n\n
Le premier cercle vicieux alimente donc le second, et le second renforce le premier. C\u2019est la dynamique de ces interactions qui expliquent pourquoi la France demeure prisonni\u00e8re d\u2019une trajectoire dont elle ne parvient pas \u00e0 s\u2019extraire.<\/p>\n\n\n\n
Cette lecture conduit \u00e0 une conclusion essentielle. Le probl\u00e8me fran\u00e7ais n\u2019est pas d\u2019abord celui d\u2019un niveau insuffisant de recettes publiques. Il est celui d\u2019un ensemble d\u2019\u00e9quilibres progressivement rompus : entre d\u00e9penses et richesse produite, entre solidarit\u00e9 et responsabilit\u00e9, entre droits et devoirs, entre redistribution et cr\u00e9ation de richesse, entre protection et incitation, entre court terme \u00ab politique \u00bb et soutenabilit\u00e9 de long terme. Tant que ces \u00e9quilibres ne seront pas reconstruits, chaque nouvelle hausse des pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires risque moins de r\u00e9soudre les d\u00e9s\u00e9quilibres que de prolonger la dynamique qui les a produits.<\/p>\n\n\n\n
C\u2019est pourquoi la v\u00e9ritable question n\u2019est pas de savoir comment financer davantage de d\u00e9penses publiques, mais comment rendre celles-ci plus efficaces, comment r\u00e9ussir \u00e0 r\u00e9aliser les r\u00e9formes structurelles indispensables, tout en retrouvant les \u00e9quilibres n\u00e9cessaires entre droits et devoirs pour assurer durablement le financement de notre mod\u00e8le social.<\/p>\n\n\n\n
Le diagnostic qui pr\u00e9c\u00e8de pourrait \u00eatre discut\u00e9 s\u2019il ne reposait que sur une interpr\u00e9tation du cas fran\u00e7ais. Si le diagnostic d\u00e9velopp\u00e9 jusqu\u2019ici est correct, une cons\u00e9quence doit pouvoir \u00eatre observ\u00e9e dans les faits. Les pays confront\u00e9s \u00e0 de graves d\u00e9s\u00e9quilibres budg\u00e9taires devraient obtenir de meilleurs r\u00e9sultats lorsqu\u2019ils r\u00e9forment leur \u00e9conomie et am\u00e9liorent l\u2019efficacit\u00e9 de leur d\u00e9pense publique que lorsqu\u2019ils cherchent principalement \u00e0 r\u00e9tablir leurs comptes par des hausses de pr\u00e9l\u00e8vements. Or, cela est en effet largement confort\u00e9 par les travaux consacr\u00e9s aux consolidations budg\u00e9taires et par l\u2019exp\u00e9rience de nombreux pays d\u00e9velopp\u00e9s confront\u00e9s, avant nous, \u00e0 des d\u00e9s\u00e9quilibres comparables.<\/p>\n\n\n\n
La question est simple : lorsqu\u2019un pays doit r\u00e9tablir ses finances publiques, est-il plus efficace d\u2019augmenter les pr\u00e9l\u00e8vements ou de ma\u00eetriser les d\u00e9penses tout en conduisant les r\u00e9formes structurelles qui renforcent durablement la croissance ? La litt\u00e9rature \u00e9conomique apporte une r\u00e9ponse convergente. Les travaux d\u2019Alberto Alesina, de Silvia Ardagna, de Carlo Favero et de Francesco Giavazzi ont renouvel\u00e9 l\u2019analyse des consolidations budg\u00e9taires. Leur originalit\u00e9 est d\u2019avoir \u00e9tudi\u00e9 non des mesures isol\u00e9es mais des programmes complets de redressement, en int\u00e9grant les anticipations des m\u00e9nages et des entreprises. Leur conclusion est robuste : les ajustements reposant principalement sur la ma\u00eetrise de la d\u00e9pense publique entra\u00eenent, en moyenne, des pertes d\u2019activit\u00e9 plus limit\u00e9es que ceux fond\u00e9s principalement sur une augmentation des pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires. Ils sont \u00e9galement plus durables. Ces r\u00e9sultats ne sont pas isol\u00e9s. Les travaux de Guajardo, Leigh et Pescatori pour le FMI, reposant sur une m\u00e9thodologie diff\u00e9rente, aboutissent \u00e0 une conclusion proche. L\u2019OCDE, comme le FMI dans ses recommandations de politique \u00e9conomique, souligne \u00e9galement que, lorsqu\u2019un assainissement budg\u00e9taire devient n\u00e9cessaire, il est pr\u00e9f\u00e9rable qu\u2019il repose prioritairement sur une ma\u00eetrise des d\u00e9penses courantes, une am\u00e9lioration de leur efficacit\u00e9 et des r\u00e9formes structurelles favorisant la croissance. Tout en pr\u00e9servant les d\u00e9penses d\u2019investissement qui conditionnent la prosp\u00e9rit\u00e9 future : \u00e9ducation, recherche, innovation, infrastructures ou formation.<\/p>\n\n\n\n
Pourquoi cette convergence ? Parce qu\u2019un programme cr\u00e9dible de r\u00e9formes modifie les anticipations des agents \u00e9conomiques. Lorsqu\u2019ils anticipent une stabilisation durable des finances publiques sans nouvelle hausse durable de la pression fiscale, les entreprises investissent davantage, les m\u00e9nages retrouvent confiance et l\u2019\u00e9conomie b\u00e9n\u00e9ficie progressivement d\u2019un suppl\u00e9ment de croissance. \u00c0 l\u2019inverse, lorsque le r\u00e9tablissement budg\u00e9taire repose principalement sur une augmentation des pr\u00e9l\u00e8vements, en particulier dans un pays d\u00e9j\u00e0 fortement tax\u00e9, les effets sur l\u2019investissement, le travail, la comp\u00e9titivit\u00e9 et l\u2019innovation tendent \u00e0 r\u00e9duire une partie des gains budg\u00e9taires attendus.<\/p>\n\n\n\n
Les exp\u00e9riences nationales illustrent concr\u00e8tement ces m\u00e9canismes. Le Canada constitue sans doute l\u2019exemple le plus embl\u00e9matique. Au milieu des ann\u00e9es 1990, confront\u00e9 \u00e0 des d\u00e9ficits devenus pr\u00e9occupants, le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral engage une revue exhaustive de l\u2019ensemble des politiques publiques. Chaque d\u00e9pense est \u00e9valu\u00e9e selon son utilit\u00e9 et son efficacit\u00e9. Les structures administratives sont simplifi\u00e9es, les d\u00e9penses de fonctionnement r\u00e9duites, tandis que les missions prioritaires sont pr\u00e9serv\u00e9es. En quelques ann\u00e9es, les d\u00e9ficits disparaissent, la dette publique amorce une baisse durable et la croissance repart. Ce redressement n\u2019a pas r\u00e9sult\u00e9 d\u2019un alourdissement de la fiscalit\u00e9, il a repos\u00e9 sur une transformation de l\u2019action publique et sur le retour de la confiance.<\/p>\n\n\n\n
La Su\u00e8de suit une trajectoire comparable apr\u00e8s la grave crise du d\u00e9but des ann\u00e9es 1990. Elle r\u00e9forme profond\u00e9ment son syst\u00e8me de retraites en le rendant automatiquement soutenable face au vieillissement d\u00e9mographique, introduit des r\u00e8gles budg\u00e9taires strictes, modernise son administration et conduit des r\u00e9formes destin\u00e9es \u00e0 accro\u00eetre durablement le taux d\u2019emploi. Trente ans plus tard, elle conjugue une protection sociale parmi les plus g\u00e9n\u00e9reuses d\u2019Europe avec un taux d\u2019emploi \u00e9lev\u00e9, un taux de dette publique tr\u00e8s mod\u00e9r\u00e9 et des finances publiques saines. Son exemple montre qu\u2019il n\u2019existe aucune contradiction entre un \u00c9tat social ambitieux et une discipline budg\u00e9taire exigeante. La condition est que la cr\u00e9ation de richesse progresse au m\u00eame rythme que les solidarit\u00e9s qu\u2019elle finance.<\/p>\n\n\n\n
Ces exp\u00e9riences conduisent \u00e0 une conclusion importante pour le d\u00e9bat fran\u00e7ais. Le v\u00e9ritable choix n\u2019est pas entre l\u2019aust\u00e9rit\u00e9 et la solidarit\u00e9, ni entre un \u00c9tat fort et un \u00c9tat faible. Il est entre deux strat\u00e9gies de r\u00e9tablissement. La premi\u00e8re consiste \u00e0 rechercher des recettes suppl\u00e9mentaires pour pr\u00e9server autant que possible les structures existantes. La seconde consiste \u00e0 am\u00e9liorer l\u2019efficacit\u00e9 de la d\u00e9pense publique et \u00e0 conduire les r\u00e9formes qui \u00e9l\u00e8vent durablement le potentiel de croissance. Les travaux empiriques sur les exp\u00e9riences \u00e9trang\u00e8res montrent que c\u2019est cette seconde strat\u00e9gie qui produit les r\u00e9sultats les plus significatifs et les plus durables.<\/p>\n\n\n\n
La France pr\u00e9sente toutefois une caract\u00e9ristique suppl\u00e9mentaire qui rend cette conclusion encore plus d\u00e9cisive. Les pays \u00e9tudi\u00e9s par cette litt\u00e9rature n\u2019abordaient g\u00e9n\u00e9ralement pas leurs consolidations avec un niveau de pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires comparable au n\u00f4tre. Lorsque la pression fiscale figure d\u00e9j\u00e0 parmi les plus \u00e9lev\u00e9es des \u00e9conomies d\u00e9velopp\u00e9es, les effets n\u00e9gatifs d\u2019une augmentation suppl\u00e9mentaire sont susceptibles d\u2019\u00eatre encore plus importants. C\u2019est pourquoi la tentation actuelle d\u2019ajouter de nouveaux pr\u00e9l\u00e8vements \u00e0 un niveau d\u00e9j\u00e0 record risque moins d\u2019acc\u00e9l\u00e9rer la sortie de crise que de prolonger la logique m\u00eame qui a conduit \u00e0 nos d\u00e9s\u00e9quilibres. Les enseignements de la recherche rejoignent ici ceux de l\u2019exp\u00e9rience fran\u00e7aise : ce n\u2019est pas en diff\u00e9rant les r\u00e9formes gr\u00e2ce \u00e0 des recettes suppl\u00e9mentaires que l\u2019on rompt un cercle vicieux, mais en s\u2019attaquant enfin \u00e0 ses causes.<\/p>\n\n\n\n
Si l\u2019augmentation continue des pr\u00e9l\u00e8vements ni l\u2019accroissement incessant de la dette publique ne constituent plus une solution, l\u2019alternative ne peut pourtant pas \u00eatre une politique de r\u00e9duction uniforme des d\u00e9penses publiques. Le v\u00e9ritable enjeu est ailleurs : rendre la d\u00e9pense plus efficace.<\/p>\n\n\n\n
Le niveau des d\u00e9penses publiques n\u2019est pas, en lui-m\u00eame, un indicateur de r\u00e9ussite ou d\u2019\u00e9chec. Ce qui importe est le service effectivement rendu aux citoyens, la croissance qu\u2019elles permettent de soutenir et la qualit\u00e9 des biens publics qu\u2019elles financent. Or, de ce point de vue, la France pr\u00e9sente un paradoxe pr\u00e9occupant. Jamais la d\u00e9pense publique n\u2019a repr\u00e9sent\u00e9 une part aussi importante de notre richesse nationale, tandis que la satisfaction des Fran\u00e7ais \u00e0 l\u2019\u00e9gard de nombreux services publics s\u2019est progressivement d\u00e9grad\u00e9e.<\/p>\n\n\n\n
Ce paradoxe traduit un ph\u00e9nom\u00e8ne que l\u2019on peut qualifier d\u2019entropie de l\u2019action publique. \u00c0 mesure que les structures administratives se multiplient, que les normes s\u2019accumulent, que les dispositifs se superposent et que les proc\u00e9dures deviennent toujours plus complexes, une part croissante des ressources est absorb\u00e9e par le fonctionnement m\u00eame du syst\u00e8me plut\u00f4t que par sa finalit\u00e9. Comme dans tout syst\u00e8me complexe, l\u2019\u00e9nergie est progressivement consomm\u00e9e par l\u2019organisation elle-m\u00eame.<\/p>\n\n\n\n
L\u2019\u00e9ducation en fournit une premi\u00e8re illustration. La France consacre \u00e0 son syst\u00e8me \u00e9ducatif (une fois rectifi\u00e9e la question du poids des retraites dans son budget) une part de richesse nationale comparable \u00e0 celle de nombreux partenaires europ\u00e9ens. Pourtant, les performances des \u00e9l\u00e8ves baissent dans les enqu\u00eates internationales et l\u2019\u00e9galit\u00e9 des chances a recul\u00e9. En outre, les enseignants sont en moyenne moins r\u00e9mun\u00e9r\u00e9s que ceux des pays europ\u00e9ens (deux fois moins par rapport \u00e0 l\u2019Allemagne). Le probl\u00e8me n\u2019est donc pas principalement celui des moyens, mais celui de leur allocation, de l\u2019organisation du syst\u00e8me et de sa gouvernance.<\/p>\n\n\n\n
La sant\u00e9 offre un constat voisin. Notre pays consacre plus de 11 % de son PIB aux d\u00e9penses de sant\u00e9, parmi les niveaux les plus \u00e9lev\u00e9s des \u00e9conomies d\u00e9velopp\u00e9es. Pourtant, les tensions hospitali\u00e8res se multiplient, les personnels soignants expriment un profond malaise, les d\u00e9lais d\u2019acc\u00e8s aux soins s\u2019allongent dans de nombreux territoires et l\u2019articulation entre m\u00e9decine de ville, h\u00f4pital et pr\u00e9vention demeure insuffisamment organis\u00e9e. Et les infirmiers allemands sont pay\u00e9es un tiers de plus que les fran\u00e7ais. L\u00e0 encore, la question centrale n\u2019est pas celle du volume de la d\u00e9pense mais de son efficacit\u00e9.<\/p>\n\n\n\n
Cette recherche d\u2019efficacit\u00e9 suppose \u00e9galement de r\u00e9examiner les incitations qui structurent notre syst\u00e8me de protection sociale. L\u2019objectif n\u2019est nullement de remettre en cause les droits fondamentaux auxquels les Fran\u00e7ais sont l\u00e9gitimement attach\u00e9s. Il est de faire en sorte que ces droits soient exerc\u00e9s conform\u00e9ment \u00e0 leur finalit\u00e9 et que les m\u00e9canismes collectifs n\u2019encouragent pas, involontairement, des comportements qui finissent par fragiliser le syst\u00e8me lui-m\u00eame.<\/p>\n\n\n\n
Les d\u00e9penses d\u2019indemnit\u00e9s journali\u00e8res illustrent cette n\u00e9cessit\u00e9. Leur progression est tr\u00e8s sup\u00e9rieure \u00e0 celle de la richesse nationale. Une partie importante de cette hausse s\u2019explique naturellement par le vieillissement de la population, l\u2019\u00e9volution des salaires ou certaines d\u00e9gradations des conditions de travail. Mais les rapports de la Cnam montrent \u00e9galement que les dispositifs de contr\u00f4le restent insuffisants et que les pratiques sont tr\u00e8s h\u00e9t\u00e9rog\u00e8nes. L\u2019enjeu n\u2019est pas de contester les arr\u00eats de travail justifi\u00e9s. Il est de garantir que la solidarit\u00e9 nationale b\u00e9n\u00e9ficie pleinement \u00e0 ceux qui en ont r\u00e9ellement besoin.<\/p>\n\n\n\n
La m\u00eame logique vaut pour la consommation de soins. La France pr\u00e9sente l\u2019un des restes \u00e0 charge les plus faibles de l\u2019OCDE. Ce choix traduit une volont\u00e9 l\u00e9gitime de protection. Mais un bien dont le co\u00fbt est presque totalement invisible au moment de son utilisation tend \u00e0 \u00eatre davantage consomm\u00e9. Sans remettre en cause l\u2019acc\u00e8s universel aux soins, il est donc l\u00e9gitime de r\u00e9fl\u00e9chir aux modalit\u00e9s d\u2019organisation du parcours de soins, au r\u00f4le du m\u00e9decin traitant, \u00e0 la pr\u00e9vention, \u00e0 la responsabilisation de chacun par la mise en place d\u2019un \u00ab reste \u00e0 charge \u00bb juste et suffisant.<\/p>\n\n\n\n
Le m\u00eame raisonnement s\u2019applique aux politiques d\u2019emploi. Une soci\u00e9t\u00e9 solidaire doit naturellement prot\u00e9ger ceux qui traversent des p\u00e9riodes de ch\u00f4mage ou de pr\u00e9carit\u00e9. Mais cette solidarit\u00e9 atteint pleinement son objectif lorsqu\u2019elle favorise effectivement le retour \u00e0 l\u2019emploi. Les r\u00e9formes engag\u00e9es autour de France Travail, le renforcement de l\u2019accompagnement personnalis\u00e9 ou l\u2019\u00e9volution des r\u00e8gles d\u2019indemnisation r\u00e9pondent \u00e0 cette logique : il ne s\u2019agit pas d\u2019opposer droits et devoirs, mais de les r\u00e9concilier. Les protections sociales sont d\u2019autant plus l\u00e9gitimes qu\u2019elles permettent de retrouver rapidement une autonomie durable.<\/p>\n\n\n\n
Cette r\u00e9flexion d\u00e9passe d\u2019ailleurs ces seuls domaines. Elle conduit \u00e0 r\u00e9interroger l\u2019ensemble de l\u2019organisation publique : la multiplication des \u00e9chelons administratifs, les doublons entre administrations, la prolif\u00e9ration normative, la dispersion des comp\u00e9tences ou encore l\u2019absence d\u2019\u00e9valuation syst\u00e9matique des politiques publiques. R\u00e9former ne signifie pas affaiblir l\u2019\u00c9tat. Cela signifie lui permettre de mieux remplir ses missions essentielles.<\/p>\n\n\n\n
L\u2019enjeu d\u00e9passe enfin les seules \u00e9conomies budg\u00e9taires. Une d\u00e9pense publique plus efficace am\u00e9liore les services rendus aux citoyens, renforce la confiance, lib\u00e8re des marges pour investir davantage dans l\u2019\u00e9ducation, la recherche, l\u2019innovation ou la transition \u00e9cologique, et permet d\u2019abaisser progressivement le poids des d\u00e9penses de fonctionnement dans la richesse nationale sans diminuer la qualit\u00e9 du mod\u00e8le social.<\/p>\n\n\n\n
C\u2019est pr\u00e9cis\u00e9ment cette logique qui distingue une politique de r\u00e9formes d\u2019une politique d\u2019aust\u00e9rit\u00e9. La premi\u00e8re cherche \u00e0 produire davantage de valeur publique avec des ressources plus justes et mieux utilis\u00e9es. La seconde se contente de r\u00e9duire les moyens. Seule la premi\u00e8re est susceptible de rompre durablement le cercle vicieux fran\u00e7ais, sans subir.<\/p>\n\n\n\n
Les r\u00e9formes de la d\u00e9pense publique, le rel\u00e8vement du taux d\u2019emploi et la restauration de la croissance potentielle sont les conditions \u00e9conomiques de la sortie du cercle vicieux fran\u00e7ais. Mais elles se heurtent \u00e0 une difficult\u00e9 plus profonde, qui d\u00e9passe largement les finances publiques.<\/p>\n\n\n\n
Pourquoi un pays qui dispose d\u2019une administration de grande qualit\u00e9, d\u2019\u00e9conomistes reconnus et d\u2019institutions solides peine-t-il autant \u00e0 engager des r\u00e9formes pourtant largement document\u00e9es et souvent mises en \u0153uvre avec succ\u00e8s chez plusieurs de ses voisins ? La r\u00e9ponse est, pour une large part, li\u00e9e \u00e0 l\u2019\u00e9volution de notre d\u00e9mocratie. Depuis plusieurs d\u00e9cennies, notre d\u00e9mocratie a progressivement privil\u00e9gi\u00e9 l\u2019extension continue des droits individuels et des protections collectives, sans pour le moins accorder une attention comparable aux responsabilit\u00e9s qui les rendent possibles. Voire en laissant r\u00e9gresser devoirs qui doivent accompagner parall\u00e8lement l\u2019extension de ces droits. Le progr\u00e8s social est une conqu\u00eate essentielle. Mais il ne peut durablement reposer que sur une \u00e9conomie capable de produire les richesses qui le financent.<\/p>\n\n\n\n
Comme l\u2019a justement observ\u00e9 Nicolas Dufourcq, le social ne peut s\u2019\u00e9tendre \u00e0 l\u2019infini. Cette remarque ne traduit aucune remise en cause de la solidarit\u00e9. Elle rappelle une \u00e9vidence trop souvent oubli\u00e9e : toute protection collective suppose, en amont, une cr\u00e9ation de richesse suffisante. Lorsque les droits progressent plus vite que la capacit\u00e9 de l\u2019\u00e9conomie \u00e0 les financer, la dette devient le moyen de promettre d\u00e8s aujourd\u2019hui ce que la production nationale ne permet plus de financer.<\/p>\n\n\n\n
Le m\u00eame d\u00e9s\u00e9quilibre appara\u00eet dans notre conception de l\u2019\u00e9galit\u00e9. R\u00e9duire les in\u00e9galit\u00e9s excessives est l\u2019une des missions fondamentales de l\u2019\u00c9tat social. Mais vouloir r\u00e9duire toujours davantage toutes les diff\u00e9rences de revenus, de patrimoines ou de situations conduit progressivement \u00e0 accro\u00eetre sans cesse les transferts et les pr\u00e9l\u00e8vements n\u00e9cessaires \u00e0 leur financement. Au-del\u00e0 d\u2019un certain seuil, cette logique finit par affaiblir les facteurs m\u00eames qui cr\u00e9ent la richesse \u00e0 redistribuer : le travail, l\u2019investissement, l\u2019innovation, l\u2019entrepreneuriat et la prise de risque.<\/p>\n\n\n\n
L\u2019histoire \u00e9conomique montre qu\u2019aucune soci\u00e9t\u00e9 ne peut durablement am\u00e9liorer la redistribution si elle d\u00e9t\u00e9riore simultan\u00e9ment les conditions de la cr\u00e9ation de richesse. La justice sociale et l\u2019efficacit\u00e9 \u00e9conomique ne s\u2019opposent pas ; elles se combinent et se renforcent mutuellement lorsque l\u2019\u00e9quilibre entre les deux termes qui permet cet optimum socio-\u00e9conomique est respect\u00e9. \u00c0 l\u2019inverse, lorsque la demande d\u2019\u00e9galit\u00e9 en tout progresse sans limite, elle finit par fragiliser le mod\u00e8le social qu\u2019elle entend prot\u00e9ger.<\/p>\n\n\n\n
C\u2019est ce d\u00e9s\u00e9quilibre qui nourrit aujourd\u2019hui le second cercle vicieux d\u00e9crit dans cet article. Malgr\u00e9 des pr\u00e9l\u00e8vements et des d\u00e9penses parmi les plus \u00e9lev\u00e9s du monde d\u00e9velopp\u00e9, les citoyens constatent que les d\u00e9ficits persistent, que la dette continue de progresser sans contr\u00f4le et que plusieurs services publics essentiels voient leur efficacit\u00e9 contest\u00e9e. Cette contradiction alimente une d\u00e9fiance croissante \u00e0 l\u2019\u00e9gard des responsables politiques, des institutions publiques, entre les groupes sociaux, voire entre les citoyens eux-m\u00eames.<\/p>\n\n\n\n
Les enqu\u00eates internationales sont, sur ce point, particuli\u00e8rement pr\u00e9occupantes. La confiance des Fran\u00e7ais dans leurs institutions d\u00e9mocratiques est d\u00e9sormais nettement inf\u00e9rieure \u00e0 celle observ\u00e9e dans plusieurs grands pays europ\u00e9ens. Cette d\u00e9fiance ne constitue pas seulement un sympt\u00f4me ; elle devient elle-m\u00eame une cause. Plus la confiance recule, plus les gouvernements peinent \u00e0 engager des r\u00e9formes structurelles. Et plus les r\u00e9formes sont diff\u00e9r\u00e9es, plus les d\u00e9s\u00e9quilibres \u00e9conomiques s\u2019aggravent. Enfin, plus ces d\u00e9s\u00e9quilibres s\u2019aggravent, plus la confiance continue de s\u2019\u00e9roder.<\/p>\n\n\n\n
C\u2019est cette dynamique que j\u2019ai propos\u00e9 d\u2019analyser, dans d\u2019autres travaux, sous le terme d\u2019\u00ab hyperd\u00e9mocratie \u00bb. Non pas une d\u00e9mocratie excessive dans ses principes-m\u00eames, mais une d\u00e9rive endog\u00e8ne de la d\u00e9mocratie, progressivement moins capable d\u2019arbitrer entre pr\u00e9sent et avenir, entre droits et devoirs, entre solidarit\u00e9 et responsabilit\u00e9, entre redistribution et cr\u00e9ation de richesse. Une d\u00e9mocratie qui peine de plus en plus \u00e0 dire non aux demandes imm\u00e9diates, et qui reporte sur la dette les arbitrages qu\u2019elle n\u2019ose plus assumer.<\/p>\n\n\n\n
Sortir du cercle vicieux fran\u00e7ais suppose donc davantage qu\u2019un redressement budg\u00e9taire. Il s\u2019agit de retrouver les grands \u00e9quilibres qui fondent toute soci\u00e9t\u00e9 durable : produire avant de redistribuer, prot\u00e9ger sans d\u00e9sinciter, garantir des droits tout en confortant les devoirs qui les rendent possibles, investir dans l\u2019avenir plut\u00f4t que financer le pr\u00e9sent par la dette. C\u2019est \u00e0 cette condition que la confiance pourra progressivement \u00eatre restaur\u00e9e, condition indispensable \u00e0 la r\u00e9ussite des r\u00e9formes elles-m\u00eames.<\/p>\n\n\n\n
Aujourd\u2019hui, la situation des finances publiques fran\u00e7aises impose des d\u00e9cisions importantes. Mais encore faut-il poser le bon diagnostic. Le d\u00e9bat est aujourd\u2019hui largement domin\u00e9 par une approche comptable ou statique. Il n\u2019est plus possible d\u2019ignorer les causes de notre trajectoire depuis plus de quarante ans. Il n\u2019est plus acceptable de fermer les yeux sur ce que nous enseignent les exp\u00e9riences \u00e9trang\u00e8res. <\/p>\n\n\n\n
D\u00e8s lors, proposer d\u2019augmenter une nouvelle fois les pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires et le taux de redistribution pour accompagner quelques r\u00e9ductions de d\u00e9penses ult\u00e9rieures revient \u00e0 reproduire le m\u00e9canisme m\u00eame qui nous a conduits dans cette impasse. Cette strat\u00e9gie peut sembler rassurante parce qu\u2019elle donne l\u2019impression d\u2019acc\u00e9l\u00e9rer le redressement budg\u00e9taire ou de mieux r\u00e9partir les efforts. Mais elle demeure fond\u00e9e sur une vue qui manque la dynamique r\u00e9elle des causes et des effets. Elle ne voit pas que, dans une \u00e9conomie d\u00e9j\u00e0 fortement tax\u00e9e, une nouvelle hausse des pr\u00e9l\u00e8vements risque d\u2019affaiblir encore la comp\u00e9titivit\u00e9 des entreprises et l\u2019attractivit\u00e9 du travail, donc le taux d\u2019emploi, le potentiel de croissance et, \u00e0 terme, les finances publiques elles-m\u00eames. Elle ne voit pas davantage qu\u2019en offrant un nouveau r\u00e9pit budg\u00e9taire, elle peut conduire une fois encore \u00e0 diff\u00e9rer les r\u00e9formes de fond. Tout en aggravant l\u2019\u00e9tat de d\u00e9fiance g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9 d\u00e9j\u00e0 bien r\u00e9pandu en France.<\/p>\n\n\n\n
L\u2019enjeu est donc de rompre avec une logique qui consiste \u00e0 financer toujours plus longtemps les cons\u00e9quences de nos d\u00e9s\u00e9quilibres plut\u00f4t qu\u2019\u00e0 en traiter les causes. Cela suppose de r\u00e9former l\u2019organisation de l\u2019action publique afin d\u2019am\u00e9liorer l\u2019efficacit\u00e9 de chaque euro d\u00e9pens\u00e9. Cela suppose de relever durablement le taux d\u2019emploi, d\u00e9terminant essentiel de la croissance potentielle et des recettes publiques futures. Cela suppose \u00e9galement de restaurer des incitations coh\u00e9rentes dans notre syst\u00e8me de protection sociale, afin qu\u2019il prot\u00e8ge pleinement ceux qui en ont besoin, tout en encourageant l\u2019activit\u00e9, la responsabilit\u00e9, la prise de risque et la cr\u00e9ation de richesse. Cela suppose enfin de retrouver la confiance, en retrouvant les grands \u00e9quilibres entre droits et devoirs, solidarit\u00e9 et responsabilit\u00e9, redistribution et production, pr\u00e9sent et avenir, qui fondent la d\u00e9mocratie et la prosp\u00e9rit\u00e9 elles-m\u00eames.<\/p>\n\n\n\n
Car, au fond, la confiance est le v\u00e9ritable capital d\u2019une d\u00e9mocratie. Elle ne se d\u00e9cr\u00e8te pas. Elle ne s\u2019ach\u00e8te pas par la dette. Elle ne se reconquiert pas plus par une succession de hausses d\u2019imp\u00f4ts. Elle na\u00eet de la capacit\u00e9 d\u2019un pays \u00e0 regarder lucidement ses difficult\u00e9s, \u00e0 accepter les r\u00e9formes n\u00e9cessaires, et \u00e0 d\u00e9montrer, dans la dur\u00e9e, que l\u2019action publique peut \u00eatre \u00e0 la fois efficace, responsable et juste. C\u2019est \u00e0 cette condition que la France pourra enfin sortir du cercle vicieux dans lequel elle s\u2019est progressivement enferm\u00e9e.<\/p>\n\n\n\n
Il ne s\u2019agit nullement de remettre en cause le mod\u00e8le social fran\u00e7ais. Bien au contraire. La meilleure fa\u00e7on de le pr\u00e9server est de lui redonner les bases \u00e9conomiques et soci\u00e9tales qui assureront sa p\u00e9rennit\u00e9. Une protection sociale g\u00e9n\u00e9reuse ne peut durablement prosp\u00e9rer sur une \u00e9conomie qui s\u2019affaiblit et une confiance qui s\u2019\u00e9rode.<\/p>\n\n\n\n
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\u00c0 mesure que la situation des finances publiques se d\u00e9grade, un diagnostic semble s\u2019imposer dans le d\u00e9bat. Pour r\u00e9tablir les comptes, il faudrait combiner une hausse des pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires avec une r\u00e9duction des d\u00e9penses publiques. Cette position est aujourd\u2019hui d\u00e9fendue par des responsables politiques comme par des \u00e9conomistes. Deux arguments sont avanc\u00e9s. Le premier rel\u00e8ve […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[1],"tags":[],"class_list":["post-10386","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-non-classifiee"],"acf":[],"yoast_head":"\n